3김 시기 대통령의 정당파워가 막강해서 탄핵 불가능
3김 이후 대통령의 정당파워가 약해진 시기에 대통령 탄핵 소추 발생
대선-총선 동시선거제 도입, 당-정 분리와 대선후보경선 제도 개선 필요
윤석열 대통령에 대한 탄핵소추로 인해 발생한 헌정 위기의 원인이 제왕적 대통령제라는 인식이 널리 유포되고 있다. 그러나 1987년 이후 30여 년간의 대통령제 역사를 살펴보면 제왕적 대통령제는 배경 요인에 불과하고 대통령의 허약한 정당파워(partisan power)가 직접적인 원인이라는 것을 알 수 있다. 여당의 국회 내 의석 비율이 높을수록 대통령의 정당파워는 강해지고, 또 대통령의 여당 장악력이 강해지면 정당파워는 커진다.
3김(김영삼, 김대중, 김종필) 시기에는 대통령이 갖가지 방법(3당 합당을 비롯한 정당 간 합종연횡, 무소속이나 야당 국회의원 빼내오기, 심지어 국회의원 꿔주기 등)으로 여소야대를 여대야소로 만들고, 여당은 대통령의 명령에 머신처럼 움직이는 정당이었기 때문에 대통령의 정당파워는 막강하였다. 김영삼 대통령 아들의 국정 농단 의혹이나 김대중 대통령 세 아들의 비리 등이 분명 탄핵 사유가 될 수 있었지만 감히 야당은 탄핵 카드를 꺼낼 수 없었기 때문에 헌정 위기는 발생하지 않았다.
그런데 3김 이후 집권한 5명의 대통령을 보면 정당파워가 상대적으로 강했던 이명박, 문재인 대통령은 탄핵을 피해 갔으나 노무현, 박근혜, 윤석열 대통령은 정당파워가 약해진 시기에 탄핵 소추를 당했다. 노무현 대통령의 경우 2004년 총선을 앞두고 새천년민주당을 탈당하여 새로 창당한 열린우리당이 제3당이 되는 바람에 여소야대 국회에서 탄핵 소추를 당했으나 헌재에서 기각되었다.
이명박 대통령이 광우병 괴담사건으로 3개월 이상 야당을 비롯한 반대세력의 대규모 시위에 시달렸지만 탄핵 소추를 당하지 않았던 것은 결국 여대야소 국회였기 때문이다. 박근혜 대통령은 2016년 총선 패배로 여소야대가 출현하고 여당 내 친박-비박 간의 극한 대립으로 여당 장악력이 현저히 약화되어 결국 탄핵을 당했다.
한편 문재인 대통령 시절에 여대야소가 아니었다면 영부인 김정숙 여사의 외유성 해외순방, 대기업 CEO 청와대 오찬 초대 등이 탄핵 사유가 되지 않았을까? 한편 윤석열 대통령이 2024년 총선에 승리하여 여대야소를 만들었거나 한동훈을 비롯하여 여당을 정치적으로 통제하는 힘이 있었다면 비상계엄 선포나 탄핵 소추는 없었을 것이다.
대통령의 정당파워가 약해지면 헌법상의 막강한 권한이 무용지물이 된다. 현직 대통령의 허약한 정당파워가 결국 야당의 대통령 탄핵소추 유혹을 불러일으키고, 여당이 지리멸렬인 경우 국회에서 탄핵 소추안이 가결되어 대통령의 업무중지로 인한 헌정위기가 발생한다. 앞으로 헌정위기 방지를 위해 대통령이 권력을 남용하지 않도록 헌법상 권한을 줄이거나 대통령 견제 장치를 견고하게 만드는 것은 필수적이다. 동시에 여소야대 국회에서 대통령이 야당의 탄핵을 비롯한 정치적 공격에 시달리지 않도록 대통령의 정당 파워를 강화하지 않으면 헌정위기가 재발할 것이다.
장차 대통령의 정당 파워를 약화시키는 2개의 현행 제도를 고쳐야 한다. 첫째, 대통령과 국회의원의 임기를 4년으로 통일하여 대선과 총선을 동시에 실시하면 여대야소 출현 확률이 높아지므로 대통령의 정당파워를 제고할 수 있다. 일반적으로 대통령 임기 중간에 총선을 실시하면 대통령과 여당에 대한 유권자의 견제심리가 작용하여 야당이 승리할 확률이 높은 반면 대선과 총선을 동시에 실시하면 대선후보의 후광효과 때문에 여당이 승리할 가능성이 높아진다. 따라서 현재 논의되고 있는 대통령 4년 중임제를 도입하여 대선과 총선을 동시에 실시하는 것이 바람직하다.
둘째, 대통령의 여당 통제력을 약화시키는 현행 당-정 분리제도와 대선후보경선 제도를 개선하는 방안이 필요하다. 3김 시대 제왕적 당 총재제도의 폐해를 줄이기 위해 대통령을 평당원으로 만들었는데, 이를 시정할 필요가 있다.
또 3김 이후 대통령 후보가 되려면 대선 1년이나 1년 반 전에 당직을 사퇴해야 하는 제도를 도입함으로써 후보들이 당의 외곽에 조직을 만들어 캠프를 운영하는 것이 새로운 정치적 관례가 되었다. 당보다 후보 개인에게 충성하는 인사들이 캠프에 대거 참여함으로써 이들의 정당일체감이 매우 약하다.
더구나 대선 승리 후 캠프 출신이 정부의 요직을 차지함으로써 여당이 국정 운영에서 소외됨에 따라 여당-대통령 관계가 원활하지 못하다. 이런 폐단을 없애려면 당이 캠프 참여 인사를 검증할 수 있도록 당헌 당규를 만들어야 한다. 그래야 캠프 인사가 정당일체감과 정치적 책임감을 가질 수 있다. 특히 정치 브로커의 대선 개입을 막을 수 있다.
한편 경선 후 대선후보 진영 간의 대립으로 당내 파벌싸움이 심하다. 이명박, 박근혜, 윤석열 정부에서 각각 친이-친박, 친박-비박, 친윤-비윤 간의 대립 등이 대표적 사례다. 이 문제를 해결하려면 미국처럼 경선 후 전당대회 전후로 대선후보들의 캠프를 통합하는 제도를 도입해야 한다.
또 각 정당의 경선 승자는 본선에 내놓을 선거공약을 패자와 함께 당의 공식기구에서 만들도록 의무화하는 규정을 도입하는 것이 필요하다. 이것이 정책의 연속성을 보장하고, 당의 정체성을 확립하는 길이다.
김용호 윤보선민주주의연구원 원장
※본란의 칼럼은 본지 견해와 다를 수 있습니다.
3김 이후 대통령의 정당파워가 약해진 시기에 대통령 탄핵 소추 발생
대선-총선 동시선거제 도입, 당-정 분리와 대선후보경선 제도 개선 필요
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3김(김영삼, 김대중, 김종필) 시기에는 대통령이 갖가지 방법(3당 합당을 비롯한 정당 간 합종연횡, 무소속이나 야당 국회의원 빼내오기, 심지어 국회의원 꿔주기 등)으로 여소야대를 여대야소로 만들고, 여당은 대통령의 명령에 머신처럼 움직이는 정당이었기 때문에 대통령의 정당파워는 막강하였다. 김영삼 대통령 아들의 국정 농단 의혹이나 김대중 대통령 세 아들의 비리 등이 분명 탄핵 사유가 될 수 있었지만 감히 야당은 탄핵 카드를 꺼낼 수 없었기 때문에 헌정 위기는 발생하지 않았다.
그런데 3김 이후 집권한 5명의 대통령을 보면 정당파워가 상대적으로 강했던 이명박, 문재인 대통령은 탄핵을 피해 갔으나 노무현, 박근혜, 윤석열 대통령은 정당파워가 약해진 시기에 탄핵 소추를 당했다. 노무현 대통령의 경우 2004년 총선을 앞두고 새천년민주당을 탈당하여 새로 창당한 열린우리당이 제3당이 되는 바람에 여소야대 국회에서 탄핵 소추를 당했으나 헌재에서 기각되었다.
이명박 대통령이 광우병 괴담사건으로 3개월 이상 야당을 비롯한 반대세력의 대규모 시위에 시달렸지만 탄핵 소추를 당하지 않았던 것은 결국 여대야소 국회였기 때문이다. 박근혜 대통령은 2016년 총선 패배로 여소야대가 출현하고 여당 내 친박-비박 간의 극한 대립으로 여당 장악력이 현저히 약화되어 결국 탄핵을 당했다.
한편 문재인 대통령 시절에 여대야소가 아니었다면 영부인 김정숙 여사의 외유성 해외순방, 대기업 CEO 청와대 오찬 초대 등이 탄핵 사유가 되지 않았을까? 한편 윤석열 대통령이 2024년 총선에 승리하여 여대야소를 만들었거나 한동훈을 비롯하여 여당을 정치적으로 통제하는 힘이 있었다면 비상계엄 선포나 탄핵 소추는 없었을 것이다.
대통령의 정당파워가 약해지면 헌법상의 막강한 권한이 무용지물이 된다. 현직 대통령의 허약한 정당파워가 결국 야당의 대통령 탄핵소추 유혹을 불러일으키고, 여당이 지리멸렬인 경우 국회에서 탄핵 소추안이 가결되어 대통령의 업무중지로 인한 헌정위기가 발생한다. 앞으로 헌정위기 방지를 위해 대통령이 권력을 남용하지 않도록 헌법상 권한을 줄이거나 대통령 견제 장치를 견고하게 만드는 것은 필수적이다. 동시에 여소야대 국회에서 대통령이 야당의 탄핵을 비롯한 정치적 공격에 시달리지 않도록 대통령의 정당 파워를 강화하지 않으면 헌정위기가 재발할 것이다.
장차 대통령의 정당 파워를 약화시키는 2개의 현행 제도를 고쳐야 한다. 첫째, 대통령과 국회의원의 임기를 4년으로 통일하여 대선과 총선을 동시에 실시하면 여대야소 출현 확률이 높아지므로 대통령의 정당파워를 제고할 수 있다. 일반적으로 대통령 임기 중간에 총선을 실시하면 대통령과 여당에 대한 유권자의 견제심리가 작용하여 야당이 승리할 확률이 높은 반면 대선과 총선을 동시에 실시하면 대선후보의 후광효과 때문에 여당이 승리할 가능성이 높아진다. 따라서 현재 논의되고 있는 대통령 4년 중임제를 도입하여 대선과 총선을 동시에 실시하는 것이 바람직하다.
둘째, 대통령의 여당 통제력을 약화시키는 현행 당-정 분리제도와 대선후보경선 제도를 개선하는 방안이 필요하다. 3김 시대 제왕적 당 총재제도의 폐해를 줄이기 위해 대통령을 평당원으로 만들었는데, 이를 시정할 필요가 있다.
또 3김 이후 대통령 후보가 되려면 대선 1년이나 1년 반 전에 당직을 사퇴해야 하는 제도를 도입함으로써 후보들이 당의 외곽에 조직을 만들어 캠프를 운영하는 것이 새로운 정치적 관례가 되었다. 당보다 후보 개인에게 충성하는 인사들이 캠프에 대거 참여함으로써 이들의 정당일체감이 매우 약하다.
더구나 대선 승리 후 캠프 출신이 정부의 요직을 차지함으로써 여당이 국정 운영에서 소외됨에 따라 여당-대통령 관계가 원활하지 못하다. 이런 폐단을 없애려면 당이 캠프 참여 인사를 검증할 수 있도록 당헌 당규를 만들어야 한다. 그래야 캠프 인사가 정당일체감과 정치적 책임감을 가질 수 있다. 특히 정치 브로커의 대선 개입을 막을 수 있다.
한편 경선 후 대선후보 진영 간의 대립으로 당내 파벌싸움이 심하다. 이명박, 박근혜, 윤석열 정부에서 각각 친이-친박, 친박-비박, 친윤-비윤 간의 대립 등이 대표적 사례다. 이 문제를 해결하려면 미국처럼 경선 후 전당대회 전후로 대선후보들의 캠프를 통합하는 제도를 도입해야 한다.
또 각 정당의 경선 승자는 본선에 내놓을 선거공약을 패자와 함께 당의 공식기구에서 만들도록 의무화하는 규정을 도입하는 것이 필요하다. 이것이 정책의 연속성을 보장하고, 당의 정체성을 확립하는 길이다.
김용호 윤보선민주주의연구원 원장
※본란의 칼럼은 본지 견해와 다를 수 있습니다.
